对口支援工作是社会主义优越性的一种具体表现，即经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施援助的一种政策性行为。我国的对口援藏工作始于年，而对口援疆工作始于年（全国支援新疆兵团始于年，19个省市对口支援新疆则开始于年3月30日）。援藏援疆工作20多年来，对口支援工作取得了令人瞩目的显著成效，在对口援藏援疆的有力推动下，西藏、新疆和新疆兵团经济社会发展全面提速，人民生活水平明显提高，自我发展能力显著增强，社会和谐稳定基础更加牢固，青藏高原和天山南北正在掀起一场大建设、大开放、大发展、大团结的热潮，发生了令人振奋的新的历史性变化。但在进入新时代，我国的援藏援疆援兵团工作是否可以采用发展新理念，来构建对口援藏援疆援兵团的发展新格局呢？城镇规划君何方洪认为，这值得好好研究。
我国对口援藏援疆援兵团的省份基本都是位于东中部经济发达省份，这些省份最不缺的是资金、高端技术人才和先进的管理理念，最缺的就是土地资源、矿产资源和基础人力资源（劳动力），尤其是在当前和未来国家实施最严格的耕地保护制度的背景下，经济发展与用地需求之间的矛盾在很多东中部经济发达地区愈演愈烈。而西藏、新疆和新疆兵团最不缺的就是土地资源（未利用地和除耕地以外的农用地）和基础人力资源（农村年轻劳动力），反而缺少资金、高端技术人才和先进的管理理念，这正好是相互补的。目前实施多年的对口援藏援疆援兵团政策措施主要是资金援助、项目援助和人才援助，城镇规划君何方洪建议，能不能采取“飞地经济”用地模式打破行政区划限制，使对口支援省份和受援地区两个区域在资源禀赋和发展差异较大的背景下各取所长、达到双赢，这不失为破解土地资源困境的有效途径之一。需要强调的一点，城镇规划君提出的“飞地经济用地模式”并不是现行的“飞地经济”模式（现行的飞地经济模式只是援藏援疆省份托管模式和帮扶结对模式），而是把受援地的土地完全确权后交给援藏援疆省份来管理，作为援藏援疆省份行政区划的一部分来实施开发建设，以援藏援疆省份的开发建设作为示范效应，影响带动西藏、新疆和新疆兵团的周边地区的发展。下面，城镇规划君何方洪就此建议进行详细阐述分析：
一、“飞地经济”及其兴起
（一）“飞地经济”的概念
“飞地”最初是作为一个地理概念出现的，指属于一个国家管辖但又不与本土毗连的土地，就像“从其本国‘飞出去’的一块土地”，例如国家飞地如美国的阿拉斯加州，省域飞地如河北省飞入北京市与天津市之间的北三县，省内飞地如城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省怀化市会同县境内的贵州省飞地“地湖乡”。之后，“飞地”在行政区划上得到了应用，指地方行政区域中与“其他部分并不连成一片”的那一部分，例如位于黑龙江省的北京双河农场。从“飞地”的概念可以看出，无论是在地理上还是在行政区划上，它都与管辖权紧密联系在一起。这里要说的“飞地经济”是从经济与行政区划结合的意义上说的，指两个没有行政隶属关系、经济发展水平存在落差或具有互补优势的地方政府，打破行政区划以及属地化管理原则的限制，通过跨行政区域经济事务的管理开发以及收益分享进行的经济合作方式。具体来看，就是甲乙两个地方政府打破行政区划和属地化管理原则的限制，把甲的项目放到行政上隶属于乙的产业园区，由乙向甲让渡产业园区经济事务的管辖权，双方通过平等协商的方式确定权责划分、收益分配等一系列机制来实现经济合作，其中甲所拥有经济事务管辖权的产业园区就如同其飞到乙行政区划中的“经济飞地”。因此，甲、乙也往往被形象地称为“飞出地”和“飞入地”。
（二）“飞地经济”兴起的背景
改革开放40多年来，随着社会主义市场经济体制的日益完善，市场在中国经济社会发展中的基础性作用越来越突出。市场经济的特性必然要求资本以及生产要素能够在不同行政区域之间自由流动，从而跨越行政区划实现区域经济合作。相应地，市场经济的深入发展不断对行政体制改革提出新的要求。
由于行政区划所具有的稳定性特征，促进区域经济合作不可能较为频繁地调整行政区划。相比而言，更为可行的方法是在尽可能不调整行政区划的前提下，建立起有效的地方政府间合作机制。近年来，一些区位临近的地方政府在区域经济合作机制上进行了积极的探索，形成了一些具有代表性的模式：通过跨区域的区域一体化、城市群以及同城化等模式的合作协议来促进区域经济合作，例如“长三角”和“珠三角”一体化；通过城市群模式促进区域经济合作，例如京津冀城市群、山东半岛城市群、成渝城市群；按照“规划统一、财政统一、市场统一”的原则实现区域经济合作，例如曾经比较热门的新疆自治区省市的“乌昌一体化”；通过同城化模式促进区域经济合作，例如广（州）佛（山）同城化、沈（阳）抚（顺）同城化。
以上几种区域经济合作模式尽管在一定程度上缓和了区域经济与行政区划之间的张力，但也存在一些无法克服的局限：一是此类合作主要发生在地域相近的地方政府之间，尚未出现适合沿海地区与中西部地区之间经济合作的机制，因而不能有效回应促进区域经济社会协调发展的要求；二是这些合作机制只是笼统地强调各参与主体能从合作中受益，但没有细
化收益如何划分的问题，这就有可能影响参与主体的积极性；三是这些合作在区域经济发展不平衡的情况下，没有解决如何充分发挥经济发达地区在项目与管理等方面的优势以及带动欠发达地区经济发展的问题；四是由于行政区经济等因素的影响，在地方政府合作的过程中，如果“不通过行政管辖权的让渡，地方政府之间难以实现合作”。由此来看，已有的合作机制尚未深入突破行政区划和属地化管理原则的限制，实现由一方向另一方让渡经济事务的管辖权。
为了有效克服已有区域经济合作机制存在的不足，深入推进区域经济合作，就需要探索新的机制，以更好地释放区域经济合作的红利。近年来，“飞地经济”开始逐步成为中国地方政府突破行政区划限制、推进区域经济合作的一种新尝试。与以往的合作方式比，这种方式是以突破行政区划限制，由一方向另一方让渡“经济飞地”的经济事务管辖权、双方分享合作收益为核心特征的，是一种相对更为深入的区域经济合作形式。尤其是从年金融危机以来的14年时间里，经济形势的持续变化使得沿海发达地区由于产业升级、劳动力短缺以及土地紧张等压力，开始更多地向中西部地区寻求合作机会。同时，为了促进经济发展，中西部地区也具有强烈的与沿海发达地区“牵手”的意愿。在这种背景下，年国务院出台了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》。年5月，国家发展改革委等八部委发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，赋予新时期“飞地经济”服务区域协调发展的重要使命，鼓励各地创新“飞地经济”合作模式，鼓励共建“飞地园区””，共同拓展市场和发展空间。以此为依据，许多地方政府都出台了类似的规定、设立了产业园区，积极承接沿海发达地区转移出来的产业。由于上述因素的共同作用，使得“飞地经济”合作方式大规模出现。
二、“飞地经济”的主要类型及实施效果
（一）“飞地经济”的主要类型
实质上，“飞地经济”属于地方政府之间的经济合作。因此，对“飞地经济”的类型进行探讨需要深入了解影响地方政府合作的关键因素。从目的上看，地方政府之间的经济合作“是主体间通过建立相互作用关系实现合作收益的过程”。为此，可以把推动力量及收益划分作为分析地方政府合作的关键维度。从推动力量上看，地方政府合作主要包括地方政府的自发力量和上级政府的引导两类。从收益分配上看，地方政府合作主要包括一方独享收益和双方共享收益两类。根据地方政府合作的推动力量以及利益分享机制两个维度形成的不同组合，“飞地经济”合作可以划分为四种类型。
第一种类型主要是上级政府推动的由其中一方独享收益的合作形式。这种形式的合作主要体现为，经济发展水平相对较高的一方按照上级政府的统一要求和部署帮助另一方发展经济，进而推动区域的协调和均衡发展，其典型代表是江苏省苏南与苏北共建的产业园区。在推动力量上，这些合作主要是江苏省出于促进区域均衡发展的考虑而提出的；在收益分享上，江苏省明确要求十年不分红，主要受益留给所在地和园区。但从13年前开始，相关政策有了松动，增加了利益共享条款，并且规定对于重大产业转移项目，可由双方商定利益分成办法。同样，为了实现区域的均衡发展，广东省也出台了类似的规定，鼓励和支持经济发达地区向经济欠发达地区进行产业转移。
第二种类型是上级政府推动的具有明确的收益分配机制的合作形式。在推动力量上，这种形式的合作是由上级政府推动的，同时为了增强合作双方参与的积极性，上级政府还确定了双方的合作收益分享机制。例如，年甘肃省政府通过的《市州引入兰州新区产业园区项目管理办法》。从推进力量上看，该办法是由甘肃省政府主导的，旨在加强区域合作、整合省市两级招商资源，以兰州新区工业园为“经济飞地”进行的合作。从收益划分上看，该办法确定了合作参与主体在税收以及GDP等方面的分配机制，即双方按照7∶3的比例进行分成。此外，年黑龙江省牡丹江市出台了《牡丹江市飞地经济管理办法》，积极鼓励辖区内各县（市）、区打破行政区划限制，发展“飞地经济”，同时该办法也规定了合作双方之间的利益划分机制。
第三种类型是同级地方政府推动的双方共同分享合作收益的一种合作形式。这种形式的“飞地经济”，一般是由于地方政府面临土地资源等限制时主动寻求的合作，双方在上级政府的协调下共同商定合作的形式以及收益分成比例。例如，年福州市平潭县由于土地资源的限制而向上级政府申请在金山工业区设立“经济飞地”，在上级政府的支持和指导下，双方明确了合作收益的分配机制。与之类似，年广东省佛山市顺德区与清远英德市签订合作协议，设立了“经济飞地”――广东顺德清远（英德）工业园，双方对于园区的税收和GDP实行五五分成。年广东省批复了双方的合作方案，为了更好地促进双方合作，转年又通过了《广东顺德清远（英德）经济合作区管理服务规定》。
第四种类型是同级地方政府推动的，其中一方独享合作收益的合作形式。这种形式的合作主要发生在经济发展水平存在差异的两个地方政府之间，为了促进经济发展水平较落后一方快速发展而由地方政府推动形成的合作。但在实践中，该类型的合作尚未见到。这或许说明，利益乃是促成地方政府合作的核心因素。
从以上“飞地经济”四种类型的分析看，在实践中，由上级政府推动、具有明确收益分配机制的合作，以及由同级地方政府推动、双方共同分享合作收益的合作是“飞地经济”最可行的形式。此外，从推动力量上看，无论“飞地经济”合作最初是由上级政府还是由本级地方政府推动的，上级政府最终都会在区域经济合作过程中发挥统筹协调作用。
（二）“飞地经济”的实施效果
实践表明，“飞地经济”在促进经济发展方面具有明显的作用。“飞地经济”不仅能促进欠发达地区经济的快速发展，还能为欠发达地区带来先进的经济管理经验，提升政府治理能力。此外，相比以往政府与企业之间进行的招商引资模式，“飞地经济”合作是在地方政府之间进行的，政府的引导作用能够实现对于多个企业的“打包”整体转移，这显然更有利于在“飞入地”有效培育产业链。
从20世纪70年代开始，新加坡就已经在周边国家和地区发展“飞地经济”，迄今“经济飞地”的规模已经远超国土面积，有力地推动了经济发展。在中国，较早的“飞地经济”主要是与境外合作形成的，例如中国和新加坡两国政府合作建立的苏州工业园。苏州工业园区于年2月经国务院批准设立，并于同年5月实施启动。目前，苏州工业园区“行政区划面积平方公里，其中中新合作区80平方公里，下辖四个街道，常住人口约76.2万”，“以占苏州市3.4%的土地、5.2%的人口创造了15%左右的经济总量，并连续多年名列‘中国城市最具竞争力开发区’排序榜首，综合发展指数位居国家级开发区第二，在国家级高新区排名居全省第一位”。近几年，广东省和江苏省在通过“飞地经济”合作促进区域均衡发展方面取得了显著成绩。调查数据显示，粤东西北地区以及苏北地区的发展速度明显超过广东、江苏全省的平均速度。
三、“飞地经济”合作中存在的治理困境
尽管中国的“飞地经济”有“遍地开花”之势，但仍处于起步阶段。到目前为止，“飞地经济”合作成功的范例并不是很多，甚至有些合作动议仅停滞在酝酿阶段。综合来看，这主要是由“飞地经济”合作中形成的“经济飞地”管理机构权能定位不清晰、利益划分机制不稳定、顶层设计不完善等治理困境导致的。
（一）“飞地经济”合作缺乏统一的顶层设计
客观来说，在当前沿海地区与中西部地区经济发展水平存在较大差距的情况下，“飞地经济”在沿海地区与中西部地区经济合作的过程中具有广阔空间。但实践中由沿海地区与中西部地区合作形成的“经济飞地”并不多见，即使跨省的合作也不多，成功的案例主要是省级及其以下行政区域内进行的合作，例如广东、江苏两省省内的合作。从广东和江苏两省的经验看，无论合作在一开始是由上级政府还是地方政府推动的，上级政府最终都会在区域经济合作过程中发挥统筹协调作用。这在一定程度上说明，在更大范围内促进沿海地区与中西部地区的“飞地经济”合作，还需要系统的顶层设计。尽管《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》对于中西部地区设立产业园区承接沿海地区的产业转移做出了一些规定，但总体上这些规定只是粗线条的，不够具体，尚未对区域合作的组织协调机构、“经济飞地”管理机构的权能定位、合作双方的权责划分、合作过程中争议的解决机制以及合作双方的收益划分等方面做出详细规定。由于缺乏统一的顶层设计，地方政府间的经济合作还相对无序，这是目前中国“飞地经济”合作中面临的一个突出困境。
（二）“经济飞地”管理机构的权能定位不清晰
从理论上看，“经济飞地”经济事务的管理与开发是由“飞入地”政府让渡给“飞出地”政府来负责的，而“经济飞地”的社会管理等其他事务还是要遵循属地化管理的原则，由“飞入地”政府来负责。但从目前一些“飞出地”在“经济飞地”上的实际管辖权看，其内容相对比较丰富。例如，苏州宿迁工业园区管理机构的权限主要集中在规划建设、土地管理、经济管理、环境保护、招商、财政、外事、组织人事等方面；而江苏江阴――靖江工业园区管理机构的权限主要包括园区规划、组织人事、劳动社会保障、招商引资、基础设施建设等多个方面。在“飞地经济”的合作中，“飞入地”之所以将“经济飞地”部分或全部的经济事务管辖与开发权让渡给“飞出地”，主要是要通过“飞出地”的先进管理理念和方法，加快本地区经济的发展。如果“经济飞地”管理机构承载了过多与经济事务管理不相关的职能，就可能影响从事经济事务管理与开发的时间和精力，也就会影响经济合作的顺利实施。此外，“经济飞地”管理机构与“飞入地”以及“飞出地”政府之间的关系也需要更为清晰明确的定位。
（三）主要由地方政府主导，市场化运作特征不明显
“飞地经济”的合作要按照市场化的原则进行。《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》指出：“遵循市场规律，尊重各类企业在产业转移中的主体地位，充分发挥市场配置资源的基础性作用；注重规划和政策引导，改善投资环境，完善公共服务，规范招商引资行为。”但在推进方式的选择上，当前“飞地经济”合作主要是地方政府主导的，企业的主体作用并没有得到充分发挥。尽管“飞地经济”“脱胎于‘行政区经济’，并突破‘行政区经济’的局限”，但“在诸多方面仍摆脱不了原有行政体制的束缚”。从一些成功的“飞地经济”案例看，其中一个重要经验是建立由“双方政府联席会议――园区管委会――投资开发公司”等组成的开发管理体制，实行市场化运作。苏州宿迁工业园区设立了由联合协调理事会、双边工作委员会以及党工委和管理委员会等组成的组织机构，受管委会的委托，具体的开发工作由江苏省、苏州市、宿迁市和苏州工业园区按照1∶0.5∶0.5∶4共同出资组建的江苏省苏宿工业园区开发有限公司负责。广东顺德清远（英德）经济合作区的开发和运营则由广东顺德控股集团有限公司在英德注册成立的广东宏德投资有限公司负责。地方政府的过多介入会引发一系列问题：一是在地方政府进行合作与协商的过程中，往往会要求相互之间行政级别的对等，否则合作很难进行；二是这种合作往往会由于地方政府负责人的变化而缺乏稳定性和连续性；三是这种合作往往不能突破省级行政区划，实现跨省的合作，促进区域经济和协调发展。研究表明，广东省实施的“双转移”战略在促进省内产业转移上的效果明显，但在一定程度上减缓了广东省向周边省份的产业转移。
（四）合作双方之间缺乏较为稳定的利益分配机制
从动因看，目前中国地方政府之间的合作主要是依靠利益驱动，促进经济增长、增加财政收入是地方政府之间合作的主导动因。有学者针对份地方政府间合作协议的研究发现，有76份约定了双方应当遵守的原则，在这些原则中互惠互利原则居于首位的有53份，互补原则位居第二位的有45份。可见，通过互补实现共赢是地方政府合作的主题。在地方政府合作的过程中，能否对合作收益进行合理划分就成为合作能否顺利开展的一个至关重要的影响变量。但到目前为止，中国地方政府合作中的一个突出问题是尚未形成相对稳定的利益分配机制，在权责划分以及收益分成等问题上大多是“一事一议，没有固定的分配机制。所以地方合作也常常因为在合作收益分配问题上发生争执而中断”。
推动本地区经济发展、增加政府财政收入同样是“飞地经济”合作逐渐大规模兴起的主要动因。利益是“飞地经济”合作能否取得成功的关键影响因素，既是“飞地经济”合作的动力，又有可能成为合作的阻力。目前中国“飞地经济”发展中存在一个重要问题是双方没有稳定的利益分配机制，仅有个别合作项目具有明确的分配方案。这主要是由于税收与GDP统计中属地原则的影响导致的。由于税收与GDP主要是按照属地化原则进行统计的，合作是否会造成当地税收与GDP的流失就成为地方政府在合作过程中优先考虑的问题。当前恰恰由于缺乏利益分配机制，使得合作双方无法有效解决税收与GDP的分成问题，这些问题会导致一些酝酿中的“飞地经济”合作夭折。
（五）合作双方的“硬环境”与“软环境”不能有效对接
“飞地经济”的成功需要多方面的条件作为基础，其中合作双方在自然资源、劳动力以及产业结构等方面的互补只是合作成功的必要条件。除此之外，合作的顺利开展还需要双方相关“硬环境”以及“软环境”的有力支撑。“硬环境”指“飞入地”已有的与所引入相关产业配套的基础设施；“软环境”指“飞入地”政府以及企业所具有的与市场经济相联系的公平竞争意识、服务意识、效率意识和法治意识等。在“飞地经济”发展中，由于“飞出地”大多属于沿海经济发达地区，经济社会发展水平较高，电力、通讯等基础设施较之中西部地区更为完善，因而能够有效为经济发展保驾护航。此外，经过多年市场经济浪潮的洗礼，“飞出地”政府、企业的市场意识以及法治意识也比中西部地区强。研究发现，从政府行政管理、法制环境、金融服务、人力资源供应、基础设施条件、中介组织和技术服务、社会环境等方面看，中国企业的经营环境大致存在东部优于中部，中部优于西部的格局。这就意味着，无论“飞地经济”双方采取何种合作形式，都无法回避双方在“硬件”以及“软件”之间的碰撞。如果双方因在“软件”与“硬件”上存在很大的差距而不能有效形成无缝对接，就会为合作增加无形的交易成本，甚至还可能导致一些动议无法顺利实施。
四、飞地经济对对口援藏援疆援兵团发展的启示
（一）关于“飞地经济用地模式”在援藏援疆援兵团中的应用
据城镇规划君何方洪了解，“飞地经济”在对口支援西藏、新疆和新疆兵团工作中其实不属全新事物，比如浙江省援藏工作在拉萨市、那曲市产业园实施的“产业飞地”，19个援疆省市在新疆10个地州市的20个“飞地经济”工业园区。但这些飞地经济只是援助性的“飞地”，跟目前的援藏援疆政策并没有太大本质的区别。而城镇规划君建议的“飞地经济”，是全托管、全代管模式的飞地，把某个地方完全交给援藏援疆省份来开发建设，作为援藏援疆省份的行政区划一部分，飞地内的土地由援藏援疆省份来管理。城镇规划君把这种飞地经济模式称为“飞地经济用地模式”。
飞地经济用地模式具有广泛适用性，本身就突破原有区划分割，因此并不局限于某个特定范围的行政区域内。对口援疆省份基本上都是东部和中部经济发达省市，经济发展水平高，拥有高素质的人才、先进的技术与管理经验，但是土地资源匮乏、地价飚升、建房土地成本高，缺少劳动力（东部沿海地区的劳动力多数都是中西部地区的农村转移劳动力），未来发展空间极为有限。援疆省市原本从事科技成果研发的企业在发展壮大之后又迫切需要足够的空间来建设生产基地。而受援的西藏、新疆和新疆兵团拥有充裕的土地资源和农村年轻劳动力，低廉的生产成本、高质量的园区管理服务，可以成为东部发达省份经济扩张的异地载体。如果援助省市与西藏、新疆和新疆兵团能够互通有无，把受援地部分未利用地从行政区划上划给援疆省份，建立起同生共羸、互惠互利、带动示范的合作关系，那么对口支援省市和受援地都可有望实现新一轮跨越式的发展。
（二）“飞地经济用地模式”具体措施
“飞地经济用地模式”具体操作模式是将受援地具备开发条件的未利用地（少量可以有农用地）确权给援疆省份，作为援疆省份的行政区划的一部分。比如对口支援新疆昌吉州奇台县的福建省福州市，可以把奇台县喇嘛湖梁工业园区部分土地确权给福建省福州市建立“福州飞地”，这块土地今后就属于福建省福州市的一部分了（只是举例），该区域土地的国土空间规划（国土空间分区规划、详细规划、专项规划）由福建省福州市负责编制，纳入福州市国土空间规划统筹考虑新增建设用地指标。未利用地转建设用地、土地出让、项目立项、环评、“一书两证”核发和施工许可证、具体建设、验收、资金投入、招商引资等一切行政管理职权均由福州市相关行政职能负责。奇台县可以在“福州飞地”的周边规划建设相类似的开发区，开发模式和管理方式可以完全参照、学习、借鉴“福州飞地”，采取“经验移植”的方式，与“福州飞地”形成配套互补、形成功能集群的开发区。福州市可以把一些因缺少新增建设用地的项目和需要转移的产业搬迁到“福州飞地”，生产资料（生产原料）直接从当地获取，劳动力可以直接从奇台县当地招收（可以在福州飞地开办职业技术学院培训当地的农村劳动力）。从而形成互补互利互惠的援疆新模式，构建新时代援疆新格局。
综上所述，“飞地经济”用地模式在我国经济发展中具有重大的现实意义和深远的历史意义，它为新时代援藏援疆援兵团工作提供了新的途径，可作为援助省市和受援地地土地资源高效利用的一种创新方式在部分受援地州区域范围内尝试和推广。