江苏省江阴市徐霞客镇，这个以明代地理学家、旅行家和文学家徐霞客而闻名的江南小镇，现在或许是江苏最“有权”的镇之一。作为一个镇级架构，却拥有了许多县一级*府的行*权力，比如行*审批权，行*处罚权等。
除了“权力”大，徐霞客镇还有许多新鲜事，比如城管、安监这类在全国各个乡镇都常设的机构，在徐霞客镇已成为了历史，取而代之的，是一个叫综合执法局的部门，这个部门可以行使原来城管、农业、安监、卫生等13个部门的职责，并拥有项执法权限。
这样的新鲜事，来源于徐霞客镇承接的一项全国改革试点。年4月，中央编办与中农办、国家发改委等6个部门发布《关于开展经济发达镇行*管理体制改革试点工作的通知》，在全国选择13个省25个经济发达镇进行试点改革，其中的重要内容就是赋予试点镇县级经济社会管理权限。年10月，徐霞客镇正式启动改革，现在，已经承接了上级部门下放的69项行*审批和公共服务权限以及项行*执法权限。
数据统计，试点6年以来，当地群众在*府的办事效率提升了40%，也逐步改变了镇*府以往对违法违规行为“看得见，管不着”的被动局面。年起，江苏省在全省49个经济发达镇推广徐霞客镇经验，去年12月，徐霞客镇荣获为江阴改革开放作出突出贡献的先进集体称号，其小城市治理模式创新获全国社会治理创新最佳案例奖。
*务服务“一窗口”
年12月25日上午，徐霞客镇*务服务中心办事人员马梦婷正在帮一名市民办理孩子的市民卡。读取身份信息、扫描户口本、录入信息，大约5分钟，马梦婷完成了该事项的办理。
徐霞客镇*务服务中心工作人员正在为群众办事。新京报记者陈景收摄
紧接着，又有市民向她咨询医保报销和社保缴纳年限事宜。“以前，这些事情分散在不同的部门、不同的窗口办理，现在，只要在任何一个综合窗口就都可以办理。”马梦婷说。
*务服务“一窗口”，是徐霞客镇行*管理体制改革的内容之一。
年4月，徐霞客镇成立了直接服务百姓的*务服务中心。
*务服务中心主任李彩琴说，改革前，徐霞客镇*府没有行*审批权，老百姓很多事情都得通过镇相关部门到市里代办，或自己跑市里，都比较耗时间。
除了没权，当时镇*府机构林立，也让老百姓办事经常要东奔西跑。“以前给孩子办入学证明，要分别跑派出所、社保所、计生办，太麻烦了。”从江苏扬州来徐霞客打工的“新市民”李英说。
年6月，李英第一次为儿子办理幼儿园入学证明的时候，上述三个部门还没进驻*务服务中心。李英去派出所盖章要坐5公里的公交车，去社保所和计生办也要坐10多公里。每天她还要上班，只能一次请半天假，跑一个部门。“三天才全跑完。”
这种现象在全国乡镇十分普遍。按照我国法律，行*审批权、行*处罚权均在县级以上人民*府。“以前，乡镇*府的工作面对的是农业社会，镇*府和上级部门派驻机构基本就管得过来了，但是经济发达镇，是工商社会，人口多，企业多，原来的管理方式不太适应了。”江苏省编办相关负责人说。
以徐霞客镇为例，年，徐霞客镇GDP已经过百亿，属于县级规模;辖区内有18万人口，多家企业。镇*府没有审批权和处罚权，不仅老百姓办事不方便，而且*府面对违法违规行为，也常常束手无策。
年年初，徐霞客*务服务中心正式承接上级*府首批下放的36项审批和公共服务权限，起初，是按条线设立专业窗口，每个窗口办固定的事情。徐霞客镇*委书记叶韩清认为，这让老百姓进一个门就可以办很多事，比以往是方便了。不过，弊端也同样明显。
随着下放权限的增加，*务服务中心的专业窗口越开越多，从最初的8个增加到26个，但每个窗口忙闲不均。“每个部门都要开窗口，但有的办件量很少。”*务服务中心主任李彩琴记得，当时社保类、市民卡窗口经常爆满。
马梦婷当时就在社保窗口，她说，忙的时候，从早忙到晚，有时候连卫生间都不敢去上，因为其他窗口办不了她负责的事项。
年11月，徐霞客镇将26个专业窗口改成14个不分领域的综合窗口，每个窗口可以办理所有下放权限的事项。“工作人员任务量平均了，老百姓也不用在个别窗口排长队了。”李彩琴说。
李彩琴告诉记者，现在很多项目已经实现了“不见面”办理。个事项可通过网上办事大厅或下载手机APP“霞行天下”办理，其中还有项可通过快递送达、远程打印等方式办理。“现在，所有事项办理效率平均提升了40%。”
年6月，李英给儿子办理一年级入学证明时，三个部门已经全部进驻*务服务中心，而且社保和计生在综窗就可以办理。“只要到任一窗口就可以盖两个章，公安部门也在大厅里有专区。总共半小时就能办好了。”
“全能型”综合执法队
审批权限下放和“一窗式”服务，让老百姓办事更方便，少跑腿，是此次改革中，县级权限下放的一方面。让镇里拥有处罚权，改变以往对违规违法行为“看得见，管不着”也是权限下放的重要内容。
徐霞客镇的另一项改革创举，是设立了综合执法局。
改革以前，徐霞客综合执法局执法人员赵彪曾在徐霞客镇安监所当所长，他说，那时候，乡镇*府没有处罚权，对企业缺乏约束力。“不仅没有执法证，连执法的制服都没有，有的工厂连门都不让进。”
有一次，赵彪在一家化工厂例行检查时，发现工厂的锅炉没有按照相关规定进行设备检测，他要求企业，要在半个月内联系专业机构来检测。“但是，回访时发现，企业无动于衷。”
当时，赵彪也没别的办法，只能将情况上报给江阴安监局。一个星期左右，安监局对企业下发责令整改通知，并进行处罚。“本来是一个很容易整改的事，但我们去了，企业就是不重视。”
综合执法局执法人员赵彪正在检查企业安全台账。新京报记者陈景收摄
“只能警告，但对方不听的话，我们也只能报告给上级行*部门，等他们来执法。”徐霞客镇*委书记叶韩清说，这让镇*府对企业常常缺乏约束力，处于“看得见，管不着”的被动局面。
在这样的背景下，年10月，综合执法局应运而生，并被称为是“全能型”综合执法队伍。刚成立时，综合执法局同样也是按条线设立中队：城管、安监、环保，人员分别来自原来的城管中队、安监所、环保所。直到年年底，该局第一批承接城管、安监、卫生、文化等13个部门的项执法权限，此后各部门的人员也陆续划转，最终形成了现在98人的庞大队伍。
目前，徐霞客镇综合执法局将执法队伍按分管片区分为3个中队，分别在各自辖区内综合行使项行*执法权限。
徐霞客综合执法局局长李强说，去年3月份，执法队伍原本准备去拆一家企业的违建，在拆除的过程中，发现企业违规储存危险化学用品。执法队伍对其进行立案查处，最终罚了这家企业6万块钱。“如果是以前，拆违建是城管的事情，拆完就走了，不一定会发现安全问题。”
去年12月23日，赵彪带队夜查企业，只要3个人就可以同时检查环保、安监、劳动用工问题。“如果是以前，可能得分三次检查。”李强告诉记者，这对于企业来说，不堪其扰，对于执法队伍来说，也是人力资源的浪费。“现在经常是出去一趟，能办成两三件事。”
综合执法局提供的数据显示，从该局成立以来，共查处各类案件件，处理违法人员人次，行拘3人，为企业、群众挽回经济损失多万元。
平衡问题
年10月，徐霞客行*管理体制改革正式启动。“在承接县级权限之前，首先要进行的是组织机构调整。”江阴市编办原主任俞烈彪说。
改革之前，徐霞客镇和全国多数乡镇一样，共有各类机构33个，这些机构按条线对应着上级不同部门。
机构分散，让老百姓办事经常要东奔西走;对于基层*府来说，也难以统筹使用人员，造成各条线间经常忙闲不均。“将原来不同部门整合成大部门，人员就可以在一个部门内灵活分配工作。”徐霞客镇*委书记叶韩清说。
最终，徐霞客镇将原来的33个部门，整合成“两办六局一中心”9个职能部门。其中，*务服务中心和综合执法局被称为两个“前台”，老百姓和企业办事只需要找这两个部门。
机构重组的同时，也是人事的调整。当时，徐霞客镇进行了一场“清零竞岗”：所有中层管理人员职务清零，重新竞岗。这意味着，有些干部可能会降级。
“改革如果要顺利推行，必须让合适的人到合适的岗位。”叶韩清是“清零竞岗”的提倡者，他说，当时为了让大家心理平衡，他们采取的方案是，降级的人员，没有领导职务，但是待遇保留。
据叶韩清介绍，最终有11名干部被降级。其中一名还是市领导的亲戚，因面试表现不佳，最终从副股级降为普通科员。“当时他来找我，看能不能恢复。我没答应。”叶韩清说，还有人心里不服，选择调走。
张峰(化名)从副股级降到了普通科员。他说，刚听到自己没了职务，心里有些郁闷，毕竟自己在竞岗的位置上，已经干了8年。
如今，张峰还是普通科员，但他觉得，自己心里也没有不平衡，“因为待遇始终是不变的。”
对于江阴市编办来说，改革中，要平衡的不仅是人事利益，还有各部门和徐霞客镇的关系。江阴市编办原主任俞烈彪说，刚开始改革时，省里对于下放什么权限没有明确的清单，都是各地自己探索。当时，他经常要在徐霞客镇和各部门之间奔走，征求双方意见，确定下放哪些权限。
“第一批放了36个权限，我都记不得开过多少次会。”俞烈彪回忆，当时江阴市长、常务副市长都出面，叫各个部门表态，能放多少权力，最终才慢慢确定下来。
年2月，江苏省委办公厅、省*府办公厅联合发文，梳理了项赋权基本目录，江苏省试点镇作为行*审批、行*处罚权行权主体进一步得到明确，各个乡镇在放权时，也有了比较明确的依据。
但各试点县市也并非照搬这一清单进行赋权，“有些权限我们接不了，我们会要求收回去，同时有些权限能方便老百姓，我们也会主动要权。”李彩琴说，比如老年优待卡办理、再生育许可等权限都是他们主动要求下放的。“在这过程中，我们只要对接编办一个部门就行了，由他们去跟各个部门沟通。”
综合执法局曾承接一项假冒食品处罚权限，但在运作中发现，其专业性很强。“每种食品有几十种原料和添加剂，有些我们连名称都看不懂，都得请市场监督管理局协助。”综合执法局副局长*星海说，年下半年，在他们要求下，这项权限被收回。
对于专业性强的审批权限，*务服务中心同样会提出让上级收回。李彩琴记得，年9月，市里准备下放第三批审批权限中，包括幼儿园开办许可。“办幼儿园不是单单注册营业执照那么简单，整个要审批规划、消防等，就跟投资建设项目一样，而这些我们没有相应的专业力量做。”最终，这一项目在沟通时就被取消。
徐霞客镇*务服务中心，实现一窗式办理。新京报记者陈景收摄
中国式改革智慧
徐霞客行*管理体制改革，让老百姓和企业办事越来越便利，也让*府在一定程度上拥有了自主权。
“从招商引资来说，最关键的是优质项目评定权下放。”徐霞客镇负责招商引资的副镇长包凯凯说，以前优质项目评定权掌握在江阴市*府，镇里的发言权很有限，而且整个评定的节奏也由市里主导。
年初，优质企业评定权下放后，恰好碰上辖区内一家机械制造企业准备扩建二期，需要用地50亩。包凯凯和他的管理团队用了三个月的时间，对这家企业的销售额、订单量进行了考察，确认其为优质项目。
“项目地块位于徐霞客镇工业集中区峭岐片区，我们准备在那集中发展先进制造业，这个项目符合我们的发展规划。”包凯凯说。
年7月，江苏省编办邀请南京大学、省委*校等专家学者，对试点镇改革工作进行第三方评估发现，年-年，20个试点镇在GDP、公共财*预算收入、服务业比重、规模以上工业增加值、固定资产投资等指标上，年均增速均高于江苏省乡镇平均水平。因此认为，改革让经济发展更强劲。
但改革地的官员们则对上述说法表达了审慎的态度。
江苏省编办相关负责人坦陈，目前改革的经济效应其实还很难准确测算，“我们也考虑过，用什么指标来衡量，但最后没定下来。现在，只能说是，改革让企业办事更方便，营商环境更好了。”
“审批更加便利，只是企业决定在哪投资的因素之一。”江阴市审批局一名朱姓负责人表示，对于企业来说，土地、产业链等可能更加关键。
上述徐霞客辖区内机械制造企业董事长汤红心也坦承，年底，之所以决定到徐霞客投资，最关键的还是看重土地。“刚来的时候，我们是找了一家有土地的企业入股，合作开发了50亩，作为一期工厂。厂址旁边还有连片土地。现在二期工厂52亩就在那里。”
数据统计，年，徐霞客只有多家个体工商户，到了年，增加到了多家，增长了3倍;企业数量也从多家增加到了多家。“这说明了，改革在一定程度上激发了人们在徐霞客镇创业的热情。”徐霞客镇经发局副局长周莉娟说。
去年11月，国内多家媒体来到徐霞客镇采访调研。一位中央媒体的记者感慨：作为全国行*管理体制改革试点镇，徐霞客镇能在近2万个镇中脱颖而出，正是因为他们瞄准群众迫切需求和矛盾焦点，通过改革创新，实现了*务和公共服务由多门管理到一门服务再到一窗受理的转变。改变了*府服务脸难看、门难进，基层部门相互扯皮，行*管理小马拉大车的现象。徐霞客镇“摸着石头过河”的故事，也是中国式的改革智慧。
新京报记者陈景收编辑胡杰校对杨许丽